【国有股权转让 · 知识卡片】 ▸ 法条：《企业国有资产法》第52-57条；《企业国有资产交易监督管理办法》第4条、第7条、第9-13条、第23条、第29-31条；《上市公司国有股权监督管理办法》第2条、第4-6条；《民法典》第502条、第153条 ▸ 制度概述：国有股权转让需遵循严格的前置审批、清产核资、审计评估、进场交易等程序，未履行前置程序的转让合同一般认定为未生效，未依法进场交易的可能被认定无效 ▸ 适用条件/核心规则：①内部审议→国资监管机构审批→清产核资与审计→资产评估→进场交易；②未经审批的合同属于未生效合同；③未依法进场交易损害社会公共利益的合同无效 ▸ 典型案例要旨：最高法民申89号（未进场交易无效）、最高法民终1081号（未经银行监管审批未生效）、最高法民终1815号（未经评估恶意串通无效） ▸ 关联领域：股权转让纠纷、合同效力纠纷、国有资产监管、上市公司收购
新旧法提示：本页部分内容来源于旧书、旧案例或旧《公司法》条号。2023年修订《公司法》自2024年7月1日起施行；办理现案应同步核查新法、公司法时间效力司法解释和现行司法解释。旧法内容用于行为时法、旧案和旧资料检索时保留。参见：公司法新旧法适用提示。
国有股权转让
一、制度概述
国有企业股权转让既涉及国有资产监管特别规定，又要符合《公司法》关于股权转让的规定。根据《企业国有资产法》《公司法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等监管和交易规则的相关规定，国有股权转让需遵循有条件转让原则。其中，以调整投资结构、促进国有资产优化配置为主要原则，同时亦应遵守依法、公平、公开、公正、平等互利、等价有偿等原则。
为了强化国有股权规范转让，国有股权转让规定了严格的前置审批程序。国资委及财政部于2016年6月出台《企业国有资产交易监督管理办法》，2018年7月国资委、财政部、证监会联合发布实施了《上市公司国有股权监督管理办法》。上述办法与《企业国有资产交易监督管理办法》共同构成了较为完整的企业国有资产交易监管制度体系，其覆盖范围包括上市公司国有股权和非上市公司国有产权。监管重点涉及保证国有资产规范运作、国有资源市场化配置以及促进国有资产保值增值、防止国有资产流失等。
二、法条依据
- 《企业国有资产法》第52-57条：国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则，除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。
- 《企业国有资产交易监督管理办法》：规范企业国有资产交易行为，涵盖产权转让、企业增资、资产转让等。
- 《上市公司国有股权监督管理办法》：规范上市公司国有股权变动行为，推动国有资源优化配置。
- 《民法典》第502条：依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。
- 《民法典》第153条：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。
- 《民商审判会议纪要》第37条：法律、行政法规规定某类合同应当办理批准手续生效的，批准是合同的法定生效条件，未经批准的合同因欠缺法律规定的特别生效条件而未生效。
- 《民商审判会议纪要》第38条：须经行政机关批准生效的合同，对报批义务及未履行报批义务的违约责任等相关内容作出专门约定的，该约定独立生效。
三、典型案例与裁判要旨
案例一：最高法民申89号——未依法进场交易的国有股权转让协议无效
案情要点：某港集团所持有的防港某源股权为国有资产，该股权的转让应当遵守法律法规及相关行政规章规定的国有资产转让的程序和方式。某港集团没有通过产权交易机构公开披露信息、征集股权受让方，而是私下先行向某公司披露股权转让信息，并签订相关资料和相关资料。
裁判要旨：某港集团实际上是以公开挂牌交易的形式掩盖了私下直接交易的目的，不符合国有资产转让公开、公平、公正的交易原则，违反了法律、法规、规章的强制性规定，侵害了不特定主体同等条件下参与竞买的权利，损害了社会公共利益，双方签订的相关资料相关资料存在法律规定的无效情形，应认定为无效合同。即使某港集团提交了资产评估报告、国有资产评估项目备案表、股权交易公告等，证明其已履行评估、审批、备案、公告、进场交易等全部交易流程，但基于其履行程序是与对方协商而共同进行，法院仍认定该转让违反了公平、公开、公正等原则。
参考文书：最高人民法院（2021）最高法民申89号民事裁定。
案例二：最高法民终1081号——购买商业银行股份未经银行业监督管理机构批准，合同成立未生效
案情要点：北京某浪公司与某轩控股公司签订相关资料，受让某轩控股公司当时持有的地方性银行蚌埠某商行占总股本6.95%的股权。北京某浪公司合计受让蚌埠某商行股份达到64.93%，属于需审批范围。
裁判要旨：《商业银行法》第28条规定，任何单位和个人购买商业银行股份总额百分之五以上的，应当事先经国务院银行业监督管理机构批准。北京某浪公司受让某轩控股公司名下蚌埠某商行6.95%股份行为应经监管部门批准后，双方签订的相关资料才生效。双方对于此类合同需要经董事会同意、监管部门审批亦明知，现双方均认可该合同未完成审批手续，故该相关资料属于成立未生效的合同。
参考文书：最高人民法院（2020）最高法民终1081号国轩控股集团有限公司与北京巨浪时代投资管理有限公司及蚌埠农村商业银行股份有限公司股权转让纠纷一案民事判决书。
案例三：最高法民二终字第42号（陈某某与云南红塔集团）——国有股权转让协议未经有权机关批准，不生效
案情要点：某塔公司（国有企业）与陈某某签订相关资料，拟转让其所持云南某药集团的上市股份，转让价值20多亿元。某塔公司将材料逐级上报至中国烟草总公司，中国烟草总公司明确作出不同意本次转让的批复。
裁判要旨：相关资料依法属于应当办理批准手续的合同，需经财政部批准才能生效，但因某塔公司上级主管部门中国烟草总公司不同意本次股权转让，报批程序已经结束，相关资料已确定无法得到有权机关批准，故应依法认定为不生效合同。尽管当事人约定"本协议自签订之日起生效"，仍应依据相关法律规定来判断合同效力。因相关资料不生效，当事人应比照合同无效的规定，向对方承担返还取得财产的义务，故某塔公司应将已经收取的款项返还给陈某某，并给付相应利息。
参考文书：最高人民法院（2013）民二终字第42号陈某某与云南红塔集团有限公司股权转让纠纷一案民事判决书。
案例四：最高法民终1815号——全民所有制企业股权转让未经评估，恶意串通损害国家利益，合同无效
案情要点：旅游公司为全民所有制企业，其所持有的老某地公司23.8%的股权属于国有资产。某江县人民政府未经资产评估，即与骏某公司签订相关资料，约定无偿转让旅游公司持有的23.8%的股权；后又以1万元对价签订相关资料。该股权真实价值为4409.95万元。
裁判要旨：旅游公司为全民所有制企业，其所持有的股权属于国有资产，根据《国有资产评估管理办法》等行政法规的规定，股权转让时应当进行资产评估。某江县人民政府未经资产评估，即与骏某公司签订相关资料约定无偿转让，以及旅游公司与澄某公司签订相关资料以1万元对价转让，均违反了行政法规和部门规章的强制性规定。验某公司及其关联公司在对老某地公司股权进行整体并购的过程中，与某江县人民政府的经办人之间恶意串通，不经评估以极低价格受让旅游公司持有的股权，造成国有资产重大流失，构成《合同法》第52条第2项规定的损害国家、集体或第三人利益的行为，相关协议均应认定为无效。
参考文书：最高人民法院（2019）最高法民终1815号云南澄江澄阳商务有限公司、骏豪控股有限公司、永昌发展有限公司与澄江市人民政府、澄江县旅游总公司等股权转让纠纷一案民事判决书。
四、实务要点
1. 国有股权转让前置审批程序
国有股权转让需遵循以下严格的前置审批程序：
- 内部审议程序：在做好可行性研究后，国有企业按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。国有独资公司股权转让由董事会审议，未设立董事会的由总经理办公会议审议。涉及职工权益时应听取职工代表大会的意见。
- 国有资产监督管理机构审批：导致国家不再拥有控股地位的国有股权转让应当报本级政府批准；子企业国有股权转让由出资企业决定，但重要转让事项，需报同级国有资产监督管理机构及财政部门会签审批；涉及社会公共管理审批事项的，需经政府有关部门审批。
- 清产核资与审计：转让事项经审批后，转让方应当组织目标公司按照有关规定开展清产核资，编制资产负债表、资产移交清册，并委托会计师事务所实施全面审计。
- 资产评估：委托资产评估机构进行资产评估。产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。
- 进场交易：经过严格的前置审批程序之后，国有企业应选择有资格的产权交易机构申请上市交易。产权转让原则上通过产权市场公开进行。
2. 国有股东定义
不同法规对国有股东的定义稍有区别：
- 《上市公司国有股权监督管理办法》：国有股东是指政府部门、机构、事业单位、境内国有独资或全资企业，以及前述单位或企业独家持股比例超过50%，或合计持股比例超过50%且其中之一为第一大股东的境内企业，还包括前述企业的直接或间接持股的各级境内独资或全资企业。
- 《企业国有资产交易监督管理办法》：拓宽到具有相对控股权的企业，包括单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。
- 《企业国有资产法》：企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。
3. 未经审批合同的效力认定
实务中对欠缺前置审批程序的股权转让合同效力存在三种观点：
- 无效说：国有股权转让资产评估及审批规范因涉及国家利益，属于效力性强制性规范，未经前置审批程序的股权转让协议应当认定为无效。
- 有效说：《国有资产评估管理办法》《企业国有资产监督管理暂行条例》关于国有股权等重大资产转让必须进行评估并办理审批手续的规定属于管理性规范而非效力性强制规范，因此是否经过审批并不影响合同效力。
- 未生效说（主流观点）：国有股权转让属于《民法典》合同编规定的应当批准生效的情形。因此，未履行审批等前置程序的国有股权转让协议属于生效条件未成就的合同，即未生效合同。未生效不应当按无效处理，只要其具备合同的有效要件，对双方即具有一定的拘束力，任何一方不得擅自撤回、解除、变更。
五、常见争议
争议一：未进场交易的国有股权转让合同效力
未依法进场交易的国有股权转让合同可能被认定为无效合同。如最高法民申89号判决认为，未通过产权交易机构公开披露信息、征集股权受让方，而是以公开挂牌交易的形式掩盖私下直接交易的目的，侵害了不特定主体同等条件下参与竞买的权利，损害了社会公共利益，合同无效。
争议二：未经评估的国有股权转让合同效力
根据《国有资产评估管理办法》等规定，国有资产占有单位资产拍卖、转让等情形的，应当进行资产评估。全民所有制企业、国有企业所持股权属于国有资产，股权转让时应当进行资产评估。未经评估转让股权，可能被认定为违反法律、行政法规的强制性规定而无效，尤其在转让价格严重偏离股权真实价值、造成国有资产流失的情形下。
争议三：报批义务条款的独立性
根据《民法典》第502条和《民商审判会议纪要》第38条的规定，合同中履行报批等义务条款独立生效。一方因另一方不履行报批义务，可以请求其承担违反该义务的责任。对于违约方的责任问题，如果报批义务人未履行报批义务甚至拒绝履行报批义务，受让方可以请求其承担违约责任。